——做好新时代以工代赈的探索和思考
面临“后扶贫时代”、乡村振兴、“十四五”三重大考，如何让以工代赈在巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴中继续发挥重要作用，我们通过考察调研、座谈交流、专题研讨等形式进行了探索和思考，形成调研报告供参阅。
一、精准把握以工代赈内涵实质
以工代赈是一项长期以来在扶贫济困中总结出的农村开发式扶贫方式，具体是指政府安排专项资金投资建设农村小型基础设施工程，吸纳项目区贫困农民参加以工代赈工程建设，获得一定劳务报酬，直接增加收入，以此取代直接救济的一种扶贫政策。工作实践中，我们认为以工代赈主要有扶贫济困、投劳取酬、服务三农等特征。
（一）不忘以工代赈的初心使命——扶贫济困。以工代赈最明显的特质就是“雪中送炭”、“扶贫济困”。按照国家精准扶贫和精准脱贫的基本方略，找准“以工代赈”在国家扶贫开发战略中的政策定位，紧紧抓住国家政策机遇，优先辐射帮助建档立卡贫困村和贫困人口，把以工代赈项目当作帮助贫困山村改善基础设施条件，加快脱贫致富步伐的重要措施来抓，提升精准扶贫和精准脱贫的整体能力。2011年以来，国家、省累计安排我市以工代赈资金4.7879亿元，各地组织建设一大批乡村联结路、断头路、便民桥等公共基础设施项目及堰塘水池、沟渠、基本农田治理等一批农业产业配套基础设施，有效解决了项目村近10万人“行路难”“饮水难”“增收难”等瓶颈问题，在改善农村生产生活条件和发展环境、提高农村群众收入水平、激发贫困群众脱贫致富内生动力、促进农村经济社会发展和区域协调发展等方面，发挥了独特而重要的作用，打通了服务群众的“最后一公里”。
（二）不改以工代赈的本质属性----投劳取酬。以工代赈最突出、最本质的属性就是“以劳取酬、代为赈济”，以工代赈项目成败的关键就在于是否组织群众务工、是否足额发放劳务报酬。在项目下达之初强制约定一定比例的劳务报酬（2017年以前为不得于补助资金10%，2017年后提高至15%以上）。在以工代赈项目建设中，我们严格考核，广泛动员项目区群众参与工程建设，确保群众获取劳务报酬直接增收。“十三五”期间，我市累计组织项目区群众1.2万人次参与工程建设，发放劳务报酬1700余万元，其中建档立卡贫困群众获得报酬近1000万元，对贫困群众增收脱贫发挥了重要作用。
（三）不偏以工代赈的主要目标----服务三农。以工代赈政策的主要目标就是让更多贫困农民群众参与农村中小型基础设施工程建设，完善提升农村基础设施条件，夯实农业发展基础，实现农业现代化。我们全面把握以工代赈的服务方向，发挥以工代赈资金支持农村山、水、田、林、路和农业特色产业基础设施建设的综合优势，坚持加强扶贫同扶志扶智相结合，把组织群众务工发放劳务报酬、扶持特色产业发展、激发内生动力作为以工代赈的根本要求，择优投资一批综合扶贫效益好、对贫困群众务工增收带动作用强、能持续推动农业产业高质量发展的项目，为巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴作出新的更大贡献。
二、正确认识新使命新机遇
“十三五”以来，国家对以工代赈的重视不断加强。特别是近几年，以工代赈迎来了新的历史机遇，中央领导高度重视。习近平总书记、李克强总理在多种场合对以工代赈作出重要指示、批示：
1.2017年6月23日，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出：“要改进工作方式，改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，不大包大揽，不包办代替，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。”
2.2020年4月21日，李克强总理在国务院常务会议上强调：“国家重大项目建设优先安排贫困劳动力务工，扩大以工代赈投资建设领域和实施范围、将劳务报酬比例由10%提高至15%，拓展扶贫车间、公益岗位等就地就近就业机会。”
3.2020年7月29日，李克强总理在国务院常务会议上强调：“要支持农民工就地就近就业。结合推进以县城为载体的新型城镇化、农村水利等基础设施建设、灾后恢复重建等，为农民工就业创造更多机会。加大以工代赈投入，将发放劳务报酬的资金占比由10%提高至15%以上，吸纳更多农民工就业。”
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迎接新的使命，以工代赈更要“把握机遇、拓展内涵、扩大规模、转变方式”，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届历次全会和中央扶贫工作会议精神，牢固树立新发展理念，以乡村振兴战略为统领，以解决相对贫困为重点，以促进农村地区发展和困难群体就业增收为目标，注重发挥以工代赈扶贫和扶志扶智相结合的政策优势，抓住发展机遇，转变工作方式，深化内涵实质，扩大实施范围、建设领域和受益对象，为解决相对贫困问题、助推乡村振兴发展作出更大贡献。
总体来看，当前以工代赈面临的机遇前所未有，以工代赈仍将大有所为。
1.党中央国务院高度重视，为大力推动以工代赈提供了根本保证。习近平总书记多次强调，要改进工作方式方法，多采用以工代赈等机制，教育和引导贫困群众自己辛勤劳动脱贫致富。同时，国家发展改革委、扶贫办、农业农村等部委出台指导文件要在涉农项目建设中大力推广以工代赈方式，就近就地创造更多就业机会。
2.巩固脱贫攻坚成果机遇。脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中攻坚调整为常态推进。以工代赈政策作为一项扶贫政策，其实施领域和作用范围将进一步拓展，助力相对贫困地区设施建设，促进农村困难群体就近就业增收的优势将得到进一步的发挥。
3.易地扶贫搬迁后续扶持机遇。习近平总书记多次考察易地扶贫搬迁工作时均指出，搬得出的问题基本解决后，后续扶持最关键的是就业。易地扶贫搬迁后续扶持，尤其是搬迁群众就业保障已经成为当前和未来一段时期的一项重要任务。以工代赈要主动发挥支持安置区设施建设、产业发展、带动搬迁群众就业增收的系统优势，积极投身易地扶贫搬迁后续扶持工作。
4.乡村振兴发展机遇。根据《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出加大乡村振兴投入，农业农村发展将迎来重大利好。以工代赈要有效衔接乡村振兴战略，充分发挥可以支持山、水、林、田、路、村容村貌整治等农村中小型公益基础设施建设的综合优势，广泛调动群众参与美丽乡村建设，着力解决其他专项资金难以覆盖的个性问题，助力乡村振兴发展。
5.特殊类型地区振兴发展机遇。相对贫困地区、革命老区、民族地区等特殊类型地区与以工代赈重点实施范围高度重合，也是以工代赈项目、资金长期倾斜支持的地区，随着特殊类型地区振兴发展工作力度的不断加大，以工代赈在支持特殊类型地区振兴发展方面将发挥更重要的作用。
6.国家新一轮西部大开发、长江、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略规划带来的机遇。在已经实施的黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发等国家战略中，沿河、沿江一带农村环境治理、加强分支流域水体治理、生态环境系统保护修复、进一步改善西部农村基础和公共服务设施等任务愈发紧迫，也为以工代赈进一步发挥作用提供了广阔空间。
三、顺势展现新担当新作为
在新的历史条件下，以工代赈必须全面贯彻落实党中央国务院的决策部署，主动顺应巩固拓展脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴的新形势、新任务、新要求，深刻把握政策本质，坚持扶贫同扶志扶智相结合，紧扣时代脉络，积极发挥作用，推动以工代赈政策体系和工作体系平稳转型发展。
（一）主动做到“5个转变”。在新时代，我们要推动以工代赈从单一专项扶贫政策向扶贫济困、基础设施建设、就业促进、收入分配、区域发展等为一体的综合性政策转变；将实施范围扩展至以相对贫困地区为重点的所有农村地区；将赈济对象扩展至脱贫不稳定户、边缘易致贫户和其他农村低收入群体；将赈济方式扩展至劳务报酬发放、公益岗位开发、就业技能培训、资产收益分红等；将建设领域扩展至农村中小型公益性基础设施、产业配套基础设施及生态恢复建设等。
（二）抓实项目管理“4个关键”。首先是坚持“四个结合”科学布局项目。在以工代赈项目选择中，坚持“易地扶贫搬迁+以工代赈+产业发展+企业（集体经济组织）引领”四者有机结合、互为补充。项目优先布局脱贫攻坚重点区、易地扶贫搬迁安置区、乡村振兴示范区、产业发展集中区。精准规划基本农田建设、农村道路、中小型水利设施及农业产业发展配套等基础设施项目，为乡村振兴夯实基础。其次是抓实项目储备做细项目前期工作。注重与其他农业农村专项规划衔接，储备一批优质项目，建立以工代赈项目库。并按照相关规定完成项目审批、核准、备案和规划选址、用地等工作，确保项目具备资金下达即可开工条件。再次是围绕省发展改革委2020年“5+2文件”规范项目实施。严格按照省发展改革委关于以工代赈项目管理的7个规范性文件有序推进项目实施，做到“四到场”：项目规划到场、项目开工到场、建设过程到场、项目验收到场。切实抓好项目调度、工程移交、建后管护、效益评价、档案管理等各个环节工作，保证项目建设扎实推进。最后是强化项目监管。建立县、乡、村、群众义务监督小组和项目监理“五位一体”的监督体系，坚持业务牵头部门、行业主管部门、乡（镇）、村四级验收制度，同时聘请第三方专业机构开展质量检测鉴定。同时健全项目验收省市备案和省市抽查机制，确保项目监管无死角、项目建设质量过得硬。
（三）健全完善“3大机制”。一是完善劳务报酬发放机制。在项目申报、实施、验收阶段，要把足额兑付劳务报酬作为前置条件和重要依据，充分发挥监管作用，督促用工单位按工时结算直发，并定期进行公示，确保实名台账账实相符，有账可查。二是探索联农惠农长效增收机制。探索资产收益扶贫模式，实现联农惠农，保持长效稳定增收。将以工代赈项目形成的经营性资产，全面量化到村集体经济组织，再折股量化至经济实力强、合作意愿强、带农责任强的龙头企业，实行保底分红和实际分红相结合的方式，使村集体经济组织获得股权分红受益。贫困人口、非贫困人口按比例进行红利分配，优化项目收益分配，鼓励二次分红收益，实行滚动发展、叠加增效。三是建立扶志扶智培训机制，在实施以工代赈项目中，突出以实用技能技术培训为重点，持续加强群众感恩奋进教育，充分激发群众内生动力，做到技能提升与扶志扶智相结合，实现既“短期输血”又“长期造血”，帮助群众稳定发展。
（四）切实做到“5个1”。在新时期，我们从以下方面着力解决“有人干事、能干成事”的问题，维持1套相对稳定的机构及职能，防止机构弱化、职能淡化；锻炼1支业务精、素质高、作风正的专业队伍，每县至少培养1-2名以工代赈项目管理行家里手；建立1套完整的制度规范，能够奖优罚劣，形成“比学赶超”工作势头；打造1个宣传平台，强化宣传意识，发掘积累宣传素材，能出声、敢亮相，逐步扩大国家、省、市影响力，形成宣传氛围；树立1股“精气神”，发挥以工代赈贴近三农、贴近基层、直接服务贫困群众的先天优势，用小资金体现大情怀、用小项目实现大作为，用小建设作出大贡献，以“有为谋有位”，让以工代赈永不褪色。
（五）努力争创“7个1”工作成效。“十四五”的以工代赈要着重思考如何发挥以工代赈的综合扶贫效应，我们要紧紧围绕建设一个农村基础设施，发展一个农业农村产业，入股分红富裕一方百姓，务工报酬赈济一批贫困群众，岗位培训扶智一批贫困群众，公益岗位安置一批贫困群众，建设美化一幅乡村面貌等七方面扎实推进，充分发挥以工代赈综合扶贫效应。
